Artículo publicado en la revista Nexos el día 27 de mayo del 2020.

La urgencia de recursos para enfrentar el COVID-19 es, al parecer, el motivo central de la iniciativa (https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_comision_permanente/documento/107834) que presentó el grupo parlamentario de Morena en la Cámara de Diputados para reformar 14 leyes. Dice la iniciativa que la pandemia: “ha puesto de manifiesto la necesidad de contar con recursos suficientes por parte del Gobierno Federal para enfrentar la crisis derivada del impacto mayúsculo de esta pandemia en la salud y en la economía nacional”. Por lo que, continúa el documento: “para coadyuvar con las acciones del Ejecutivo federal, se busca eliminar y fomentar la transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad … [modificando leyes], cuya ejecución implica la extinción de 44 fideicomisos y la continuidad de cuatro fondos”.

El análisis de las razones de la iniciativa deja claro que los problemas son: 1) el gobierno federal requiere recursos, y 2) hay opacidad y discrecionalidad en los fideicomisos. Por tanto, a partir de tales premisas, la iniciativa propone que los recursos de los fideicomisos sean trasladados a la Secretaría de Hacienda (SHCP), sin especificar su destino, las formas de darle transparencia y evitar la opacidad, ni las condiciones para que se rindan cuentas sobre tales recursos.

Para examinar qué tan sólidas podrían ser las razones de la iniciativa, tomemos como ejemplo que se propone extinguir el “Fideicomiso para el mejoramiento de los medios de informática y control de autoridades aduaneras”, previsto en la Ley Aduanera. Según información de Hacienda, en este fideicomiso se tenía, al cuarto trimestre de 2019, una “disponibilidad” de 2 270 651 484.70 pesos y se encuentra a cargo del Servicio de Administración Tributaria de la SHCP. Es decir: si nos tomamos en serio las razones de la iniciativa, tendríamos que asumir que en tal fideicomiso hay opacidad y discrecionalidad de tal grado que debe desaparecer. Pero, con su desaparición: ¡los recursos pasarán a la propia Secretaría de Hacienda!

El ejemplo permite contrastar la situación actual con la que se crearía.

Situación A (actual): esos recursos son manejados por Hacienda, tienen un fin específico; en el fideicomiso, un comité técnico toma decisiones sobre los recursos y la Secretaría de la Función Pública (SFP) ejerce sus funciones de control.

Situación B (si se aprueba la iniciativa que ahora está “congelada”): los recursos serán manejados por Hacienda, sin un fin específico; sin un comité técnico y con una mayor dificultad de hacer el seguimiento del destino de los recursos dado que entran a una bolsa general.

El ejemplo identifica situaciones similares respecto del resto de fideicomisos afectados: seguridad y pago de daños en cruces ferroviarios; a la atención de desastres naturales; a la cooperación internacional; a la protección de defensores de derechos humanos y periodistas; a trabajadores migratorios; al deporte; a ciencia y tecnología pertenecientes a los centros públicos de investigación.

La iniciativa es reiterativa en afirmar que hay opacidad y discrecionalidad en los fideicomisos; pareciera que basta su reiteración para que sea verdadera. Para conocer con mayor precisión el estado de los fideicomisos, los informes de la Auditoría de la Federación (ASF) pueden proporcionar información acerca de sus recursos, de los problemas y de la mejor forma de resolverlos. Un caso es el Informe de la Cuenta del ejercicio 2018 (http://informe.asf.gob.mx/Documentos/Informes_Especiales/2018_AECF_1_a.pdf): sólo 87 de los 335 fideicomisos, mandatos y actos análogos, recibieron recursos presupuestales. De las auditorías practicadas no se aprecian observaciones o reportes negativos en los fideicomisos de ciencia y tecnología a cargo de los centros públicos de investigación, ni en cultura. Pero sí los hay respecto del fideicomiso sectorial de energía a cargo de Conacyt (no se utilizaron los recursos), o bien, hay algunas observaciones en los fideicomisos de protección a defensores de derechos humanos y periodistas, o en el fideicomiso de transición de gobierno correspondiente a esta administración. En este sentido, la objetividad de la información es una condición indispensable para conocer el problema y encontrar la mejor forma de resolverlo.

En materia de transparencia y acceso a la información pública, por ejemplo, la iniciativa no considera lo siguiente: los fideicomisos públicos están sujetos a una normativa que, al contrario de lo que dice el proyecto presentado por Morena, no se aplica el secreto fiduciario y están sujetas a reglas de publicidad en la información de los mismos. El artículo octavo transitorio del Presupuesto de Egresos de la Federación establece: “Los recursos en numerario, así como los activos, / derechos, títulos, certificados o cualquier otro documento análogo que los entes públicos de la Administración Pública Federal aportes o incorporen al patrimonio de fondos o fideicomisos serán públicos y no gozarán del secreto o reserva fiduciarios para efectos de su fiscalización”.

En el mismo sentido, el artículo 77 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública precisa la información que deben poner a disposición del público: entre otra, las aportaciones públicas y fuente de los recursos, el saldo, uso y destino de los mismos.

Por lo tanto, si la información en que se basa esta iniciativa es errónea, la solución propuesta será desafortunada. Además de tener serios problemas en la información en que se sustenta, la iniciativa —hay que insistir: sólo ha sido congelada, no retirada— carece de datos acerca de los impactos que tendrá: incumplimiento de obligaciones a cargo del Estado mexicano, afectación de derechos y expectativas de personas, incluso posibles efectos confiscatorios de derechos patrimoniales de entidades con personalidad y patrimonio propios.

Para mencionar sólo algunos casos: ¿Son irrelevantes y no merecen atención los defensores de derechos humanos en situación de riesgo? ¿Lo son los trabajadores migrantes que recibieron apoyo luego de que el Estado mexicano hizo un mal uso de los recursos a los que tenían derecho? ¿Los medallistas olímpicos a los que el Estado reconoce con un apoyo vitalicio? ¿Los becarios que tienen el apoyo de la cooperación internacional?

Aparentemente, la iniciativa atiende esta preocupación al proponer un artículo transitorio que instruye a la Secretaría de Hacienda a realizar las previsiones presupuestales necesarias para “asegurar, con cargo al presupuesto de cada ejecutor de gasto, la continuidad de los programas, proyectos, otorgamiento de apoyos, financiamiento y otras obligaciones a cargo de los fondos materia de protección de personas defensoras de derechos humanos y periodistas; prevención y atención de desastres naturales; ciencia, tecnología e innovación; desarrollo agropecuario; cooperación internacional, etc”.

O esto es aparente, o es un absurdo: el presupuesto de las entidades para 2020 ya ha sido aprobado. Seguramente no hay previsión presupuestal para esos rubros porque sencillamente son financiados con los recursos de los fideicomisos. Pero, además, las medidas de austeridad han recortado el presupuesto de las entidades. ¿De dónde se obtendrá los recursos la SHCP? ¿Se darán recursos adicionales?

Debiendo resolver el problema, la iniciativa no lo hace. Carece de un estudio de impacto presupuestal que señale las afectaciones que causará y la forma de hacer frente a los recursos ya comprometidos, a los daños sobrevenidos, o al impacto en el incumplimiento de las obligaciones del Estado.

Tratándose de los fideicomisos de ciencia y tecnología de los centros públicos de investigación, la afectación tiene también otra implicación: son confiscatorios. La Constitución establece en el artículo 22 que la confiscación de bienes está prohibida. La privación de recursos que pertenecen a los centros públicos de investigación, y que son administrados mediante fideicomisos, afecta los derechos patrimoniales. Debe señalarse que en estos fideicomisos hay recursos que no son públicos: no provienen del presupuesto público, no son del erario. Pueden ser recursos privados, donaciones, aportaciones privadas, o recursos obtenidos mediante el trabajo de los investigadores o servicios de la institución. Por mandato de la Ley de Ciencia y Tecnología —precisamente como formas de transparentar y fiscalizar su administración, uso y destino— esos recursos sólo pueden ser administrados por fideicomisos.

La iniciativa de reformas propone que dichos recursos sean apropiados inconstitucionalmente por una entidad que carece de cualquier título legítimo. No se trata de una “recuperación” de recursos públicos, sino de la apropiación de lo que no es propio del erario.

Pero la cuestión de los fideicomisos de ciencia y tecnología no se limita a una cuestión meramente económica: están ligados a un diseño de política en dichas materias cuyo propósito es incentivar la investigación y el desarrollo de capital humano y de capacidades institucionales de los centros públicos de investigación. Si solamente se les aprecia como una bolsa de la cual echar mano, sin analizar cómo se afecta a la investigación y a la innovación o cómo mejorar esas funciones, la iniciativa será regresiva.

Por ahora, se dice, la iniciativa se encuentra “congelada”. En estricto sentido se trata de una iniciativa que sigue su trámite y que será sometida a un proceso de consultas, lo cual resulta positivo, pues permitiría —si el ejercicio es serio— obtener información relevante para tomar decisiones.